Att hantera Kulturmiljöer

På samma sätt som urvalet av kulturmiljöer är en bedömningsfråga så är frågan om säkerställande av dessa miljöer en fråga som kräver bedömning och avvägning. Det långsiktiga
värnet om kulturmiljöerna får inte förenklas till en situation med tillåtet och förbjudet.

Ett viktigt moment i arbetet med kulturhistoriskt värdefulla miljöer är att skydda dem från oönskade förändringar, och vi har idag flera lagrum som på olika sätt är ägnade till att förhindra att
kulturhistoriska värden åsidosätts. Att vi har en sådan lagstiftning skall ses som ett uttryck för att det finns en efterfrågan från allmänheten om att inte de kulturhistoriska värdena förvanskas
och att historiens spår utplånas. Det är också med allmänheten i vid mening som uppdragsgivare man bör hantera dessa frågor.

Skyddet av kulturvärden i lagstiftningen sker i flera nivåer, från de mer specifika till de mer allmänna.

Kulturminneslagen
Lagen om Kulturminnen från 1 januari 1989 (reviderad flera gånger, framförallt när delar av tillståndshanteringen flyttats från Riksantikvarieämbetet till länsstyrelserna och nu senast när
Svenska kyrkan skiljts från staten) är den mest specifika lagstiftningen. Den reglerar fornminnen (2 kap), byggnadsminnen (3 kap), kyrkor (4 kap) och skydd mot utförsel av kulturföremål
(5 kap). Kapitel ett är ett inledande kapitel som slår fast att "det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår kulturmiljö. Ansvaret för detta delas av alla. Såväl enskilda som myndigheter skall visa hänsyn och aktsamhet mot kulturmiljön. Den som planerar eller utför ett arbete skall se till att skador på kulturmiljön såvitt möjligt undviks eller begränsas" Handläggande myndighet är i princip alltid länsstyrelsen. Många ärenden skickas till länsmuseet för utlåtande eller utredning.

I princip är det så att alla fornlämningar är skyddade, även de som ännu inte är upptäckta. De som är kända idag finns registrerade i Fornminnesregistret. De viktigaste av dem är också
markerade på den vanliga ekonomiska kartan, men för att få fatt på alla detaljer samt också fyndplatser mm vilka kan indikera förekomst av fler fornlämningar måste man se på den utgåva av ekonomiska kartan i 1:10 000-del som också har ett sådant skikt redovisat. Under en snar framtid kommer Fornlämningsregistret att föreligga i digital form, vilket förhoppningsvis underlättar användandet och gör kunskapen om de enskilda fornlämningarna mer lättillgänglig.

Fornlämningarna tillhör alla även om de ligger på enskild mark. De är att betrakta som servitut på marken/fastigheten. Därför skall kostnaderna för särskild utredning eller undersökning enligt KML bäras av den som tar marken i anspråk för något annat. Den som genom exploatering tar bort en del av det gemensamma kulturarvet skall alltså betala kostnaderna som det innebär.

Utredning och eventuell utgrävning av fornlämningar sker i tre steg, arkeologisk utredning, förundersökning och slutundersökning. Dessa beskrivs närmare längre fram.

Byggnadsminnen och kyrkor har ett likartat skydd. Vad som gäller för varje enskilt byggnadsminne är reglerat i de skyddsföreskrifter som åtföljer byggnadsminnesbeslutet. I
Strömstads kommun är det för närvarande endast Strömstads station och sillsalteriet Sibirien på Koster som är byggnadsminnesförklarade. För kyrkorna så föreligger ett
generellt skydd för kyrkor (och begravningsplatser) som är byggda före utgången av 1939 och som tillhörde Svenska kyrkan vid utgången av år 1999 som är skyddade. Man bör observera att i frågor rörande byggnadsminnen och kyrkor så kan det föreligga en dubbel tillståndsplikt. Det kan erfordras såväl bygglov som tillstånd från länsstyrelsen för att kunna genomföra en åtgärd. Tillståndsplikten enligt KML är på dessa byggnader oftast mer långtgående än PBL:s krav, och kan gälla såväl materialfrågor som lösa inventarier. Länsstyrelsen gör ingen efterforskning vid sin tillståndshantering om huruvida bygglovplikt också föreligger. Däremot är det viktigt att kommunen tillser att en förändring av en byggnadsminnesförklarad byggnad föregås av ett godkännande från Länsstyrelsens kulturmiljöenhet.

Plan- och bygglagen
Mer allmän som lagstiftning är Plan- och bygglagen (PBL), i den meningen att den spänner över ett ganska brett spektrum av aspekter på bebyggelsefrågor. Bland dessa aspekter finns också
kulturmiljöfrågorna. Några paragrafer är direkt kopplade till kulturmiljöfrågorna, främst i kapitel 3:

3 kap 1 § Byggnader skall placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Byggnader skall ha en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande, lämplig för byggnaderna som sådana och som ger en god helhetsverkan. Lag (1998:805).

3 kap 10 § Ändringar av en byggnad skall utföras varsamt så att byggnadens karaktärsdrag beaktas och dess byggnadstekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden tas till vara. Lag (1998:805).

3 kap 12 § Byggnader, som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt eller som ingår i ett bebyggelseområde av denna karaktär, får inte
förvanskas. 3 kap 13 § Byggnaders yttre skall hållas i vårdat skick. Underhållet skall anpassas till byggnadens värde från historisk, kulturhistorisk, miljömässig och konstnärlig synpunkt samt till omgivningens karaktär. Byggnader som avses i 12 § skall underhållas så att deras särart bevaras. Lag (1994:852).

I viss mån gäller detta även tomter samt andra anläggningar. Vad gäller den praktiska tillämpningen så är det en klar fördel (i synnerhet gäller detta 3:12) att man i förväg (dvs före exempelvis en bygglovsansökan inkommer) ha identifierat vilka enskilda byggnader eller bebyggelseområden som avses. De miljöer som ingår i Strömstads kulturmiljöunderlag bör anses vara identifierade som sådana där ovanstående hänsynsregler skall tillämpas. Inne i Strömstads stadsmiljö så utgör Strömstads Stadsmiljöplan ett mer specificerat underlag, där såväl enskilda byggnader som större bebyggelsemiljöer är utpekade.

Mer precisa förhållningssätt kan uttryckas i detaljplaners bestämmelser, där bokstaven "q" eller "Q" används för detta. Dessa bestämmelser är i princip en precisering av ovanstående:

5 kap 7 § 4 mom: placering, utformning och utförande av byggnader, andra anläggningar och tomter, varvid får meddelas varsamhetsbestämmelser för att precisera kraven i 3 kap. 10 §,
skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 3 kap. 12 § och för tomter som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, rivningsförbud för
byggnader som avses i 3 kap. 12 § samt sådana bestämmelser i fråga om andra ändringar av byggnader än tillbyggnader som får utfärdas med stöd av föreskrifter enligt 21 § lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.

Också områdesbestämmelser kan användas i samma syfte, men ger inte fullt ut samma styrmöjligheter som en detaljplan. Planinstrumentet skall dock ses som en möjlighet för att styra
utvecklingen i kulturmiljöer där normalt bygglov inte föreligger.

Det bör noteras att PBL i sig inte innehåller instrument att hantera fornlämningar, eller miljöer som konstitueras av sådana, annat än att man exempelvis kan undanta områden med fornlämningar från byggnation. Detsamma gäller också kulturpräglade landskapsavsnitt.

PBL är det verktyg i kulturmiljöfrågor som framförallt ligger i kommunens händer, och som bör användas för att implementera ställningstaganden i kulturmiljöfrågor. Det förtjänar att påpekas
att den allra övervägande delen av det som i dagligt tal kallas "Kmärkning" sker genom kommunal tillämpning av PBL, endast en mycket liten del sker genom byggnadsminnesförklaring enligt
KML.

Miljöbalken
Förutom KML och PBL så är nya Miljöbalken (MB) från 1 januari 1999 i högsta grad en angelägenhet för kulturmiljövården. Även om den är förhållandevis övergripande i vissa aspekter, så är den samtidigt också specifikt inriktad på miljöfrågor, vari även kulturmiljöfrågor inräknas. Den syftar till att

"främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö" och skall tillämpas så att "...2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,..."

Här regleras bl a skyddet av värdefulla kulturpräglade landskap, natur- och kulturreservat, liksom skyddet av bl.a. stenmurar i jordbruksmark och alléer. Bestämmelserna om riksintressen, vilka ju bl.a också kan omfatta kulturvärden, fanns tidigare i naturresurslagen, men har nu förts över till MB (3 kap 6 §).

Miljöbalken redovisar i kapitel 4 flera karaktäristiska områden som är av värde for turism samt rörligt friluftsliv och bland dessa finns skärgården mellan Svinesund och Lysekil. Detta värde kan tillskrivas såväl den särpräglade naturmiljön såväl som naturmiljön utmed kusten.

I MB introduceras också det nya bevarandeinstrumentet kulturreservat (7 kap 9§). Det liknar naturreservatsinstrumentet, men Länsstyrelser och kommuner har nu möjlighet att också bilda reservat för att bevara värdefulla landskap som framförallt är kulturpräglade, och som "präglas av äldre tiders hävd och brukningsformer eller som innehåller värdefulla kulturlandskapselement" (prop. 1997/98:45 del2 s.78).
Syftet med kulturreservaten är bl.a. att möjliggöra en aktiv markvård i värdefulla kulturmiljöer. Beslut i frågor om bildande och ändring av natur- och kulturreservat får inte strida mot detaljplan eller områdesbestämmelser enligt PBL (MB 7 kap.8§).

GÅNGEN I OLIKA ÄRENDETYPER SOM BERÖR KULTURHISTORISKA VÄRDEN

Fornlämningsfrågor

• Kommunen sänder ärendet på remiss till Bohusläns museum
• Besiktning och yttrande — utförs kostnadsfritt av Bohusläns museum
• Mot bakgrund av vad som framkommer görs ett ställningstagande från kommunens sida
• Ärendet kan sen gå vidare till Arkeologisk utredning. Den syftar till att klargöra om det finns ytterligare, ej tidigare kända, fornlämningar när exploatering berör ett större markområde.. Den ger ett underlag till Länsstyrelsens ställningstagande och till MKB. En sådan utredning beslutas av Länsstyrelsen. Kommunen kan också sluta frivilliga överenskommelser om utredning, t.ex. som ett led i översiktsplaneringen
• Vill man mot bakgrund av museets yttrande fortsätta utredningsarbetet, men av olika skäl inte ännu är beredd att fatta något beslut i frågan, kan man låta göra en mer allmän Kulturhistorisk inventering / -utredning. Då kan det också vara lämpligt om även andra kulturlämningar än de som är skyddade av KML 2 kap behandlas. En sådan inventering/utredning kan även ske som en första åtgärd inför en eventuell planprocess, eller helt fristående från planarbeten.
• En Miljökonsekvensbeskrivning kan också behöva upprättas - vilka konsekvenser får exploateringen för kulturmiljön. Det räcker då inte att i en mening konstatera att det inte finns några kända fornlämningar inom området.
• Slutligt ställningstagande till ev. exploatering.
• Om fornlämningar kommer att bli direkt berörda av byggnadsföretaget eller exploateringen: - Arkeologisk förundersökning som syftar till att avgränsa fornlämningen, att ge besked om vilken typ av fornlämning det är, att vara ett underlag för Länsstyrelsens beslut huruvida borttagande av fornlämningen skall tillåtas, samt att ge underlag till kostnadsberäkning av slutundersökning. Beslutas av Länsstyrelsen och bekostas i regel av exploatören.
• Länsstyrelsens beslut i frågan om Arkeologisk (slut)undersökning. Innebär av fornlämningen, eller del av fornlämningen, dokumenteras och tas bort. Bekostas i regel av exploatören.

Bebyggelsefrågor
Medan frågeställningen i relation till en fornlämning i den löpande ärendehanteringen ofta (men inte alltid) kan ha karaktären av antingen - eller (antingen genomförs projektet och fornlämningen tas bort eller så bevaras fornlämningen och projektet får maka på sig), handlar bygglovfrågor oftare om att styra det som skall ske så att det sker på ett lämpligt sätt. Så är också PBL:s regelverk lite annorlunda formulerat. Det talas om placering och utformning som är lämplig med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen, eller att ändringar av en byggnad skall utföras varsamt, och att byggnader, som är särskilt värdefulla inte får förvanskas. (PBL 3:1,10,12)

Eftersom begreppet historisk och kulturhistorisk förekommer på flera ställen så förutsätts också kommunen såsom tillståndsgivande myndighet ha tillgång till kulturhistorisk
kompetens. Detta gäller också i viss mån byggherren.

• I den ideala situationen görs en förundersökning inför fortsatt projektering, en förundersökning som klargör vilka de kulturhistoriska värdena är för den aktuella byggnaden. Därefter vidtar vidare projektering som leder fram till en bygglovansökan.
• I enklare fall kan man tänka sig ett samrådsförfarande under skisstadiet. Samrådet bör dock dokumenteras och dateras.
• På kommunen görs sedan en bedömning om det föreslagna byggnadsföretaget är av sådan art att kulturhistorisk expertis måste kontaktas. I sådant fall skickas ärendet på remiss till Bohusläns museum.
• Mot bakgrund av remissvar görs en slutlig bedömning om det är lämpligt att låta processen gå vidare mot ett genomförande. Det viktiga här, sett ur kulturhistorisk synvinkel, är att låta det långsiktiga syftet bakom bevarandeambitionerna vara vägledande.

I uppföljningen av byggprocessen finns idag system med kvalitetsansvariga, eftersom det uttalade syftet med PBLs kontroll- och tillsynssystem är att byggherren genom egenkontroll
tar ansvar för att byggnader uppfyller lagstiftningens krav. Här finns också möjligheten för kommunen att förordna om antikvarisk sakkunskap, eller rättare sakkunnig varsamhet (PBL
3:10, 3:12, 3:14). Allmänna råd eller motsvarande inom detta område är under utarbetande inom Boverket.

Det är dock ett praktiskt problem att få detta uppföljningssystem att fungera i mindre orter, där antalet projekt av denna art trots allt är ganska få. Likaså finns det ett kapacitetstak på Bohusläns museum liksom på de flesta andra länsmuseer att med nuvarande resurser kunna hantera alla de bygglovremisser som egentligen skulle vara önskvärda. Större kommuner har ibland kommunantikvarier anställda, som bl a har hand om dessa arbetsuppgifter.

Särskilt att nämna om detaljplaneprocessen
Det är mycket vanligt att den kulturhistoriska granskningen av ett detaljplaneförslag kommer förhållandevis sent i planprocessen. Detta gäller särskilt de planer som innehåller någon form av
nyexploatering. De synpunkter och förhållningssätt som kan komma fram vid en sådan granskning (exempelvis förorsakat av förekomst av fornlämningar där man önskar bygga) kan innebära att man måste ändra i redan utfört arbete. Det är för alla parter en klar fördel om en kontakt kan etableras i ett tidigt skede, så att den kulturhistoriskt baserade informationen kan arbetas in i planprocessen på ett sätt som medför att man inte behöver göra ändringar i planeringen längre fram.

En kulturhistorisk utredning i någon form, genomförd i ett tidigt skede av planprocessen, är en lämplig form för samverkan.

Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB)
Som ett arbetsverktyg för samlade bedömningar i mer komplicerade planer och andra utredningar (exempelvis vägutredningar) finns MKB-instrumentet. Även kulturmiljöer skall
behandlas i miljökonsekvensbeskrivningar. Erfarenhetsmässigt så har det dock ännu inte blivit en naturlig del att ta in kulturhistorisk kompetens i arbetet. Allt för ofta skickas ett i stort sett färdigt MKB-material på remiss för att få ett kulturhistoriskt utlåtande. Detta tillvägagångssätt innebär ingen egentlig möjlighet att medverka i processen. En MKB ska innebära att det även gjorts en konsekvensanalys av kulturmiljön.

Inte minst påverkan på fornlämningsmiljöer i närheten av exempelvis en exploatering kräver mer ingående analys än att i en mening konstatera att det "inte finns några kända fornlämningar inom området".

Det vore en fördel om man gjorde det till normal strategi att tidigt ta med kulturmiljöaspekterna i arbeten med miljökonsekvensbeskrivningar. En analys av kulturvärdena bör följaktligen utföras i ett tidigt skede av processen. Värdena i det befintliga, såsom det öppna landskapet, den samlade enhetliga bebyggelse etc skall i en MKB vägas mot nyttan av en förändring.

Erfarenheten av att medverka i miljökonsekvensarbete har visat att mycket stora byggnadsföretag, som utbyggnaden av E6, lokalisering av vindkraft i större skala, eller andra mer omfattande exploateringar, ställer helt andra frågor än mindre byggnadsföretag. Dessa stora byggnadsföretag innebär så definitiva ingrepp i landskapsbilden som helhet att man måste
göra nya avvägningar av vad som ur ett mycket långsiktigt perspektiv är bevarandevärt, och behovet av att låta kulturhistorisk kompetens medverka i processen är än mer påtagligt. De befintliga inläsningsmaterial som kan finnas tillhands inte är formulerat i förhållande till så övergripande och förhållandevis definitiva frågeställningar.

"K-märkningsärende"
Begreppet K-märkning har en stark förankring i allmänhetens medvetande, trots att begreppet egentligen saknas i lagar och regelverk. Det motsvaras antingen av byggnadsminnesförklaring
eller av "q/Q" i detaljplan. Det förekommer att allmänheten tillskriver sin kommun, sitt länsmuseum eller sin länsstyrelse med önskan om att få en viss byggnad "K-märkt". I vissa fall bör man tolka detta som en ansökan om byggnadsminnesförklaring (KML 3kap) och ärendet skall då vidare till länsstyrelsens kulturmiljöenhet. Det är också fullt möjligt att om begäran är
riktad till kommunen, så kan man från kommunens sida vidarebefordra frågan till länsstyrelsen, med den kompletteringen att det utgör en ansökan om byggnadsminnesförklaring.

Gången i ett byggnadsminnesärende är att länsstyrelsen remitterar frågan till länsmuseet. Där görs en utredning om byggnadens ålder, historik, hur välbevarad den är, vilken del i den
lokala historien den representerar etc. På basis av vad som kommer fram görs en rekommendation till länsstyrelsen om huruvida byggnaden av kulturhistoriska skäl borde förklaras som
byggnadsminne. Remiss går också till kommunen och till fastighetsägaren. Länsstyrelsen avgör slutligen, ibland efter inhämtande av synpunkter även från Riksantikvarieämbetet, om
byggnaden skall bli byggnadsminnesförklarad.

Kraven i KML för att byggnadsminnesförklaring skall komma i fråga är dock så högt ställda, att det finns ett stort antal kulturhistoriskt värdefulla byggnader som, trots att de är
uppenbart bevarandevärda, inte kan komma i fråga. Andemeningen är då att de skall kunna skyddas enligt PBL, i en detaljplan. Problemet är dock att exempelvis kostnaderna för att
upprätta eller ändra en detaljplan är sådana att denna "kommunala K-märkning" inte alla gånger är ett realistiskt alternativ. Vissa hus hamnar då s a s emellan de båda systemen,
och får aldrig något skydd starkare än PBL 3:12.

SAMMANFATTNING
De två lagstiftningar som de allra flesta löpande ärenden inom kulturmiljöområdet sorterar under är dels KML för fornlämningar, kyrkor och byggnadsminnen, och PBL för bebyggelsefrågor.
Tillståndmyndighet för KML är länsstyrelsen och för PBL är det kommunen, i Strömstad genom miljönämnden. För att frågorna skall bli hanterade på bästa sätt är det viktigt att man får in de
kulturhistoriska aspekterna i tidiga skeden av processen. Det krävs oftast specifik kulturhistorisk kompetens för att kunna ta fram rätt beslutsunderlag.